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新中国农业经济体制的发展及启示

http://www.aweb.com.cn 2019年10月21日 13:22 农博网

  新中国成立70年来,我国农业发展取得了举世瞩目的历史性成就,不断推动中国特色社会主义事业开创新局面,为国民经济持续健康发展和社会稳定发挥了巨大作用。日前,中国社会科学院农村发展研究所原所长李周研究员接受了本报记者的专访,回顾了我国农业经济70年来的体制改革和发展变化。

  中国社会科学院农村发展研究所原所长李周研究员

  《金融时报》记者:新中国成立之初,经济发展的目标是恢复国民经济,加快工业发展,赶超发达经济体。在此过程中我们采取了哪些农业政策?农业经济起到了怎样的作用?

  李周:1949年中华人民共和国成立时,面对的是一个以农业为主、积累率很低的国民经济体系。要加快工业发展,赶超发达经济体,必须最大限度地集中农业剩余。政府实行了主要农产品统购统销政策。为了让农民严格按照统购统销计划进行生产,政府又推出了人民公社体制。由此可见,扭曲贸易条件、统购统销政策和人民公社体制,是实施赶超战略内生出的一套制度。中国凭借这套制度在人均GNP很低的欠发展阶段达到了10%以上的积累率、最大限度地降低了工资和工业原材料价格,在较短时间内初步建立了较为完整的工业体系。

  《金融时报》记者:1978年以前的农业改革主要有哪些?起到了什么作用和效果?

  李周:为加快中国工业化集中农业剩余,只是国家农业政策的一个目标。国家农业政策的另一个目标是促进和稳定农业发展。然而,农业生产关系的贸然变更不仅没有达到预期目标,反而使农业、农民和农村遭受了严重挫折。1978年前的农业改革是针对这些失误展开的。改革涉及三个方面:一是缩小农业集体经济组织的基本核算单位,以减少“一平二调”的负面影响。二是调整农业结构和发展社队企业。以增强生产队的经济实力。三是民主推荐生产队长。以试错方式找到乐于为集体经济成员做贡献的领头人。从总体上看,集体经济组织的成长性太慢,生产经营绩效持续改善的生产队的占比太小。要真正改变中国农业的发展状态,必须进行能快速且普遍奏效的改革。

  《金融时报》记者:1978年改革开放以来,农村经济体制改革的进展如何?

  李周:这个问题可以从4个方面来看:

  一是农业改革。中国的改革始于农业实行包产到户和包干到户。包产到户、包干到户是农业实行集体经济体制后农民应对经济困难的措施,并不是新现象;新现象是国家对这种做法由最初不准包产到户转变为不赞成但容忍它作为例外予以存在,再转变为认同它、支持它。为了形成全党和全社会共识,1982年中央“一号文件”论证了包产到户、包干到户的社会主义性质,并提出土地等基本生产资料公有制和农业生产家庭承包责任制都长期不变的主张;1983年中央“一号文件”着重阐释联产承包责任制是“马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”和“我国农民的伟大创造”这两个论断;1984年中央“一号文件”将土地承包期由3年延至15年。在三个中央“一号文件”的推动下,家庭联产承包责任制在中国农村得到迅速推广。农民获得土地承包经营权后生产积极性高涨。1979至1984年,按可比价格计算,农业总产值年均增长7.6%,加上农产品提价,农民人均纯收入年均增长15%,大部分农民解决了温饱问题。

  中国农业改革实际上有两条线索。一是应对贫困的挑战实行家庭联产承包责任制;二是应对沿边地区发展更快的挑战实行对外开放。1978年11月18日,广东省宝安县石岩公社上屋大队成立了全国第一家“三来一补”企业,它在时间上并不晚于安徽小岗村的联产承包。深圳农村当时采取的开放措施包括:瞄准香港市场调整农业生产结构,开展过境耕作;以股份分红和租借土地等形式发展各种类型的联合企业,开展小型来料加工和装配等;以补偿贸易方式发展规模化养殖业;开展边境小额贸易。

  农户成为生产经营和经济核算基本单位后,同“三级所有、队为基础”的人民公社体制产生了矛盾,于是国家推出农村政社分开的改革,即把生产队改为合作社;撤销生产大队,设立行政村;撤销人民公社管理委员会,成立乡政府。这项改革于1985年5月全部完成。全国共建乡、镇政府91138个,成立村民委员会940617个,村民委员会下设立村民小组。

  二是农产品市场改革。具体措施是逐渐缩小农产品统购征购范围,逐步减少统购征购数量,逐步培育农产品市场。1983年赋予农民经营鲜活农产品的权利;1984年起大中城市逐步放开鲜活农产品经营和价格,形成由市场供求关系定价的机制;1985年起逐步放开食用油统购统销制度,1993年油料价格全部放开;2001年国家开放粮食主销区的收购市场,价格由市场调节;2004年国家全面取消粮食运输凭证制度和粮食准运证制度,严禁各种形式的粮食区域性封锁,凡符合条件的经营者均可参与粮食收购经销,形成了公平竞争、规范有序、全国统一的粮食市场。

  三是农业要素市场改革。农业劳动力流动原先是不受限制的。1958年,为了控制城市享受低价农产品的人数,国家制订《中华人民共和国户口登记条例》,限制农民进城务工。1985年返城知青安置完毕后,政府逐渐放松农民进城务工的限制。农地改革举措是:赋予农民承包经营权,激励农民生产经营积极性;延长土地承包期,约束乡村干部随意变更农民承包行为;颁发土地承包经营权证书,限制集体经济组织随意调整土地;制定和实施《农村土地承包法》和《物权法》,把土地承包经营权上升为受国家法律保护的财产权利。金融改革举措包括恢复农村金融机构,政策金融与商业金融分离,农村商业金融与合作金融分离,规范民间金融和支持非营利金融,放松利率管制、放宽准入条件和促进农村金融机构、金融工具和金融产品创新。

  2005年中国农村生产要素的市场化程度为60.6%,达到市场经济的临界水平(60%);其中劳动力市场化程度为80%,土地市场化程度为52%,资金市场化程度为50%。

  四是农业经营管理体制改革。改革的内容包括:以重点行业作为改革试点,如建立官方兽医制度和健全兽医防治体系,把行政执法职能与服务职能分离开;以重点产品作为改革试点,如新疆的棉花、黑龙江的大豆、广西的糖业、沿海省区的渔业;以重点职能作为改革试点,如对生产基地和批发市场实行强制性质量安全检测,建立健全农产品追溯制度;以重点地区作为改革试点,如在特定县市进行农科教、产加销、贸工农一体化的管理体制改革。

  改革的举措包括:理顺部门关系,解决职能交叉、重叠的问题;做好职责分工,提高各项管理的互补性;建立制度化的部门磋商机制,保证部门工作协调一致;实施政务公开和责任追究制度,确保权力受到监督;把成功的做法转为法律法规,为依法管理创造条件。

  《金融时报》记者:对70年来我国农业经济的体制改革,您作何评价?

  李周:中国农村改革至少有三方面的借鉴意义:

  一是循序渐进。一步步走,通过深化改革把坏牌一张一张处理掉,积小胜于大胜;有快有慢,区别对待,有的一步到位,有的逐步到位;走走停停,经济运行状态好时推进,经济运行状态差时暂停,将改革置于风险可控范围内,逐步完成经济转型。

  二是策略温和。具体到农地上就是实行私有因素与公有因素相融合的土地集体所有。有些学者总抱怨中国农村土地集体所有制的产权模糊性。改革以来中国农业保持40年稳定增长的事实表明,这个模糊性的负面影响是有限的,它的好处却未得到关注:其一,土地调换较为容易。它使现实中设施大棚一排排、一个个整齐划一。其二,土地流转较为容易。它使我国农地流转明显快于东亚其他经济体。其三,土地连片治理和耕种较为容易。它使我国这两方面的推进优于东亚其他经济体。最重要的是它使落实耕地红线较为容易。我们要对现行农地制度保持自信,并通过深化改革扬其长避其短,使其更加适应发展现代农业的需要,而不走固守成规和刻意摧毁两个极端。

  三是相互包容。无论包产到户、包干到户还是发展乡镇企业和劳动力进城,都是亿万农民的自发行动。这些行动改变了农产品短缺状态,提高了农民生活水平,缩小了城乡发展差距。这是农民成为中国改革最坚定的支持者的重要原因,也是他们几乎都不再乐意以土地换户籍的重要原因。政府尊重农民的选择,对挑战意识形态和体制框架的行为采取包容态度,是农村改革取得成功的极为重要的因素。近40年来,政府与农民的包容是随着农村改革深化不断递进的。第一阶段的改革旨在解决农民贫困和食物短缺问题。政府通过推行家庭承包责任制、提高农产品价格和缩小统购范围、减少统购数量等措施将农民的生产积极性充分释放出来,形成有效市场和有为政府的第一次互补。第二阶段的改革旨在建立市场经济体制。政府通过发育产品和要素市场,鼓励土地流转和劳动力流动将农民增加技能和收入的机会充分释放出来,形成有效市场和有为政府的第二次互补。第三阶段的改革旨在建立现代农业和实现城乡一体化。政府通过确权发证、鼓励适度规模经营、培育职业农民和推进城乡基本公共服务均等化等措施落实农民的土地股权、财产收益权和享有政府提供的各种公共服务的权益,形成有效市场和有为政府的第三次互补。

  按照世界银行采用购买力平价和2018年国际元所做的计算, 1950年中国人均GDP只有198国际元,分别为印度、巴西和南非的21.3%、6.1%和2.9%。改革前的生产关系冒进对中国经济增长产生了严重的负面影响。但就五个金砖国家比较来看,中国经济增长还是跟上了它们的节奏。1978年中国人均GDP732国际元,分别为印度、巴西和南非的48.4%、6.7%和6.4%。同1950年相比,分别提高了27.1个、0.6个和3.5个百分点。1978年实行改革开放战略以后,中国经济出现了持续的高速增长,中国人均GDP1992年为2113国际元,超过了印度(2068国际元);2014年为145243国际元,超过了南非(13998国际元);2016年为16391国际元,超过了巴西(15892国际元)。现在唯一没有超过的是俄罗斯,但同它的差距明显缩小,由1960年和1978年的4.1%和3.1%,提高到2018年的61.5%。这是全国人民共同努力的结果。其中,农业和农民以农产品价格剪刀差、农村土地划归国有和农民工进城打工等方式,持续地为这些成就的取得作出了重大贡献。

  回顾历史,我党以平均地权为切入点激励农民的革命意识,赢得了新民主主义革命的胜利;以还权让利为切入点激励农民的改革意识,赢得了经济体制转型的成功;现在应以赋权增能为切入点激励农民的创新意识,去赢得建设中国特色社会主义强国的胜利。

    (文章来源:金融时报-中国金融新闻网 ,作者:柳立)


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