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史卫民:农村基层选举制度的回顾与反思

http://www.aweb.com.cn 2008年12月07日 11:20 农博网

史卫民
图为嘉宾史卫民

  农博网讯 由南方报业传媒集团南方农村报、《乡镇论坛》杂志社、华中师范大学中国农村问题研究中心、中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心联合主办的第四届南方农村报·中国农村发展论坛12月6日-7日在北京召开。本次论坛主题为还权于民与重塑农村改革之魂。

  樊红敏:下面请中国社科院政治学研究所史卫民老师做关于农村基层选举制度的演讲。

  史卫民:我这个不算是最重要的发言。我想回顾一下中国所谓农村的选举进行到什么程度,尤其是对改革开放30年做一个简单的回顾。谈两方面的问题,一是农村选举的制度化与创新特点。我们讲农村的选举,不光是村委会的选举,还有县乡人大代表的选举和党组织的选举。有三种选举:人大代表的选举。原来县乡分开的时候三年一次,五年一次,使选举频率很高,从2006年到2007年,因为法律的修改,把时间都调整为五年。这个选举从1979年以来比较规范,它的特点一个是指标化,我们给人大代表的选举有很多的指标,妇女代表、少数民族代表、党员等等;二是出现一种结构化,在乡镇一级的代表中,除了干部,我说的干部是两级干部,村干部和乡镇干部以外,所谓能人也占了相当一块的比例,真正的农民的比例非常之低,这样一种结构化的趋势。在乡镇的选举非竞争化是一个比较显著的特征,尽管大家都说是要以选民联名提名候选人为主,但是实际上组织提名的候选人也可以变成选民提名的候选人,从统计数字上很好看,其实后面隐藏着大量的组织的操控。

  村委会选举,当然也包括村民代表和村民小组的选举,是这30年来在中国选举里面进展最快的,也是成果最突出的。我们创造了世界上绝无仅有的所谓无侯选人选模式,另外海选等等进展的都很快。到现在我们评估,实际上村委会选举已经走入了常态化。我给这个常态化有六个指标,一是选举组织已经完全规范,从中央到地方,从民政部到下面的乡镇,整个组织工作已经规范。整个的选举程序也基本规范,这个程序包括全国除西藏以外,通通实行差额选举,大多数地方实行海选,一人一票提名候选人,一些地方还搞了无候选人选举。尽管有的地方还没有实行候选人竞争,不少的地方还基本上实现了候选人的竞争,并且从总体上看,参选率是向下走,而不是向上走。因为进入常态化,加上流动人口很多,所以参选率下降并不是所谓“奇怪”的现象,现在全国平均的参选率是90%左右,这个参选率大大低于乡镇人大代表的参选率,乡镇人大维持在93%。但是选民真正自己到站投票率,村委会的选举达到70%,乡镇选举在1998年统计不到50%,最近的统计,因为县乡选举合并之后大约在60%,按真的投票率来测算,村委会选举的投票还是相当高的。另外村委会选举的创新现在也开始往下走,已经连续有七年,不再出现能够轰动全国或者全国照着学的创新模式,说明整个村委会的选举已经步入常态化。村民委员会的结构也比较稳定,只有一个不稳定,因为中央提倡两委交叉任职,提倡党员介入村民委员会选举,党员的比例和一肩挑的比例还在往上走,其他的比例比较稳定。

  党的选举。在乡镇党委和农村党组织的选举,中组部也做了很多的工作,大量的实行两票制,公推直选等等,现在的问题是,党的选举在多大程度上要让一般的农民可以参加、介入?另外它怎么跟其他的选举衔接?先简单介绍一下选举的特点。我个人感觉我们这么多年发展农村选举,至少在中国的民主政治建设方面有三个作用:第一个作用,基层的选举成为发展民主的重要载体,曾经有人认为它是中国民主发展的突破口。突破口曾经一度是,现在还是不是?我们还在讨论,但是至少从1979年恢复选举以来,不断发展的民主形式,尤其在农村这种民主形式,为民主的发展投入了活力,这一点不容否定。第二个作用,对农村的选民,通过不同的选举有不同的锻炼,开始对人大选举,农村选民有很大的热情,后来热情不再,因为太结构化,转向村委会的选举。后来党的选举来了,农民说我们选了半天选了二把手,现在一把手是不是也可以选?当然可以选,但是你不是决定性的,可以听听你的意见,对于农民来说怎么在农村发展社会主义民主,对农民是一个锻炼,这个教育非常重要。因为过去一直有一种看法,农民是最不容易接受民主的,现在倒过来,变成城市不民主了,大学生不投票,而农民去投票。第三个作用,对整个农村的治理形式,因为选举的发展以及村为整个组织形式的变化,选举本身起了一定的促进作用。这个不展开讲。

  上一节熊中裕先生提出一个问题,有问题就要提出来,现在我们面对比较大的问题有五个:第一个问题,对于在基层的竞争性的民主的选举,这个红旗还能打多久?我们到底要不要竞争选举?这个问题在学术界争论,其实在农民也有争论,农村干部对于竞争性选举又怕又爱,怕的成份可能还多一点,到了学界这儿有人说不要西方的这一套东西,竞争性选举不是中国发展民主的可采纳的方案,可能把我们现在已经发展到一定程度的竞争性选举彻底否掉。所以这是一个方向性问题,选举和民主的关系,尤其是竞争性选举跟民主的关系到底怎么来做取舍。如果我们始终坚持认可式选举、操纵式选举,是不是真正的社会主义民主?这个问题我们要好好讨论,这是方向性的问题,如果这个方向性问题不解决,当然所有的选举在以后都会变得越来越无声无息。

  第二个问题,到底这个选举对经济社会发展,尤其对社会稳定,解决社会矛盾有没有用?过去村委会选举有一句话,选好一个人带好一个村,但是经过20多年的选举实践发现这只是一个良好愿望,因为选好的人是二把手,他还受制于各种其他因素的制约,能不能真的选好一个人就带好一个村?所以过去我们给选举加了很多附加值,加了很多期望,认为选举可以促进经济发展,可以促进社会发展,可以促进问题解决,现在我们发展选举在这方面显示出来的功能不足,这回到一个问题,我们到底只是把选举作为和平过渡的权利交接还是要给它很多附加值?而反过来又有人说,选举还经常带来大量的社会矛盾,比如一到选举上访的就多了,打架的也多了,这都是选举带来的,这也变成一些人反对选举的借口。所以我们第一个方面不需要给选举加这么多附加值。同时也要承认,选举本身这种民主手段不可能解决任何的社会问题,但是也最好也不要让它成为撕裂社会的一个手段。

  第三个问题,贿选。其实贿选的现象只要有利益存在,利用选举拿到权利,通过贿选的方式来当选,这是世界性问题,只不过看谁比较严重,我们已经相当严重。为什么人大代表也要贿选?到了居委会,居委会所有的资源来自政府,它的贿选意义不大,如果居委会也有很多的自我操控权,它也会贿选。对于贿选,民政部门已经想了办法来控制,但是作为反选举的公众的选择在短期内很难快速的解决。

  第四个问题,选民的参与。到底选民的参与在选举中参与的足还是不足?尤其是在候选人的竞争方面,以及选民自我的竞争方面的参与是否足够?现在我们发现,因为选举进入常态化之后,不要说城市,农村的所谓冷漠已经开始。其实让农民用很平静的心态来看待和参与选举,我觉得倒是一个正常现象。我们过去总追求高参选率,追求所谓两个过半,这个可能造成一种不正常的安排。所以对于正常的形态,尤其流动人口这么多的情况下,我们不要过高的估计选民的参与热情,但是也不要过低地评估选民毫无热情。比如刚才有同志说代表问题,林地产权来了选代表的积极性就高了,这说明它的重要性高农民的参与热情就自动会高。

  第五个问题,制度化。我们现在的选举还是各自进行,人大选举规全国人大常委会管,党的选举是中央组织部管,村委会选举规民政部管。这三个制度最后到了基层都是要面对选民,这三个制度有时候互相打架,您推行这个,他推行那个,弄的选民和基层干部不知道该怎么办。所以制度的协调当然是复杂的问题,时间的关系我不再展开讲。

  最后,不管大家怎么看,农村选举还是要照常进行下去,我们也不要给农村选举再附加任何不可能达到的功能,我们要以平常心来看待这种民主形式。谢谢大家。

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    (文章来源:南方农村报)


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