您的位置:农博首页>要闻频道>国内>农村天地>正文

阚景阳:后农业税时代的村级财务困境及其化解途径

http://www.aweb.com.cn 2008年12月02日 15:11 农博网

  --对河北省石家庄市村级财富积累机制的思考

  阚景阳

  摘要:本文首先分析了我国农业税免除后,农村村级组织收入不足,只依靠上级财政转移支付难以弥补经费缺口的现状。在此背景下,作者分析了河北省石家庄市正定县的村级财富积累制度试点、推广的过程及其特点,并总结出了以集体资产有偿使用为核心的村级财富积累机制,在规范村级集体资产管理、农村集体资产保值增值,理顺农村新经济关系、化解村级债务债权方面的作用、积极意义以及推广价值。

  关键词:       村级财富积累         农村公益事业         取消农业税

  2005年12月29日,十届全国人大常委会第十九次会议经表决,高票通过将一届全国人大常委会第九十六次会议于1958年6月3日通过的《农业税条例》自2006年1月1日起废止,延续了2600年的农业税宣告了终结。农业税的免除,积极意义毋庸讳言,但对农村基层组织收入的负面影响也随之而来。

  一、取消农业税对基层组织财力的影响

  2000年税费改革前,村级收入主要由以下几部分组成:1、村提留。农村改革后,为解决乡村社会治理的财力问题,国家允许向农民征收“三提五统”。其中的三项村提留(公积金、公益金、管理费)作为村级组织开支,成为村级组织的主要财政收入。2、各类集资和各种名目的收费,也就是通常所说的“乱罚款、乱收费、乱摊派”,这类所得也部分地以返还或奖励形式成为村级组织收入。3、经营性收入。在一些地区,通过集体资产(如机动地、鱼塘等) 出租或村级集体企业上缴利润。4、其他收入。主要是一些临时不固定的收入,如宅基地的有偿使用收费和计划生育罚没的社会抚养费等。但对于大多数地区而言,村级收入主要依赖于村提留和各种收费、罚款和摊派。

  2000年,为减轻农民负担,农村税费改革启动实施。此后直至取消农业税,村级组织收入除了经营性收入外,主要来源是由原来的村提留合并而成的“农业税附加”。但是,由于农业税附加稽征困难,税费合并使搭车的收费项目失去借口。相比税费改革之前,村级组织的收人明显减少。

  2006年取消农业税后,村级组织的财政收入主要来源于政府转移支付和经营性收入。废除农业税后,上级财政转移支付的村级补助资金数额有限,无法维持村街政权运转,经费缺口较大。根据石家庄市2005年的调查,村均每年需要10万-12万元的办公经费和基本的公益事业开支。全市4450个行政村,当时集体收入一年在11万元以上的只有403个,且主要集中在城区,其余近91%的村组织,普遍存在着运转经费困难的问题。取消农业税后,每个村的财政转移支付平均只有2.5万元,显然不能解决根本问题。取消农业税的最大益处在于大大减轻了农民负担,但对村级组织来说,收入减少,财政状况进一步恶化,多年的公共工程建设、升级达标、高钱交税费等硬性任务使村级财务负债累累。农业部2006年上半年的抽样调查显示:村级负债估计高达4000亿。多年累积的负债形成沉淀,在村级收入来源不能保证的情况下,还有扩大的趋势。

  二、弥补村级组织财力缺口的途径

  农村公益事业严重滞后,村路、水渠、卫生、教育、文化、体育、自来水等公共服务设施残破损毁、功能缺失。农村税费改革后,按照预定设想及政策要求,各种建设费不能再直接提取和摊派,公益性事业可以通过“一事一议”的方式来解决,但可操作性却比较差。由于农村居民收入偏低,外出打工者较多,相关经费难以收取。同时,因为农户之间受益不均,往往议而不决,难以落实。

  要维持村级组织正常运行和建设社会主义新农村,必要的财力是不可或缺的,所需资金还要以转移支付和村集体通过市场化运作取得的经营性收入为主。就前者而言,加大上级财政转移支付力度比较直接,但效率和可行性难以确保。首先,我国中央政府和省市地方政府是否具备全面反哺农村的财力尚只得商榷。其次在乡镇政府在农业税取消后,同样面临财政困境,而相应配套改革尚未启动和成功之前,很难保证转移支付资金不被截留、挪用。中国现行的多层级分税制下的财政转移支付制度通常是不稳定的,下级政府获得上级政府财政转移支付的稳定性主要取决于上级财政的实际状况和下级财政的公关能力。通过转移支付弥补村级组织财力缺口,难以避免县乡等上级财政挪用,确保及时足额下拨,乡镇干部挪用专项资金的现象已并非个案。

  在农业税取消之前,农业税及其附加、农业特产税、乡统筹占了乡镇财政的很大比重。农业税的取消,无疑削减了乡镇政府财源。转移支付的资金只是依据2000年税费合并后的下拨的,缺口不言而喻。此外,全国乡镇大面积负债的局面也已存在多年。据农业部农村合作经济经营管理总站的调查统计,全国的乡镇负债总额已超过2000亿元,全国负债乡镇占乡镇总数的84%。由于乡镇自身财力不足且债务沉重,在没有其它合理收入弥补缺口的情况下,挪用对村级的转移支付来缓解财政压力在所难免。

  由此可见,取消农业税后,转移支付并不能解决收不抵支的问题,基层政府的财源将会进一步减少,本来就十分严重的农村乡、村债务问题将更加恶化。既然不能完全靠转移支付解决问题,那么合理掘村庄社区潜力、拓展村级财源,就成为地方政府、主管部门和基层组织的现实选择。关于这一问题,学术界近年来也作出了一些有益的探索。黄辉祥、汤玉权(2007)认为:经营集体资产和预留公产是行之有效的方案。发掘村集体现有资源,对于一些可以带来收益的公共资源进行经营,经营所得充作村级收入,这就是经营集体资产。在我国农村,实行的是集体所有者,土地、林场、山林、湖塘等生产资料都归集体所有,可以考虑通过政策手段或法律途径,划定一部分资源留作村集体所有,以此为村级组织提供充足的收入来源,这也就是预留公产。

  三、正定模式的形成及其特点分析

  开辟稳定的财源,确保村级组织正常运转和公益事业发展,是当前各级党委政府面临的一个重要课题,实现农村可持续发展具有十分重要的现实意义。2005年6月,温家宝总理视察石家庄,在农业农村工作座谈会上明确要求:取消农业税后,农村债务、村级组织运转、公益事业发展的经费从哪里来,要很好地研究。

  石家庄市正定县的统计资料表明:1999-2005年,正定县村级集体收入也随着农业税费政策的变化而减少。1999年,全县村级提留为1186万元,到2001年,全县村级支配的农业税附加下降为541万元,2004年降为241万元,2005年降为118万元。自1999-2006年,全县村均集体收入减少6.8万元。

  2001年,全县年集体收入低于10万元的村共有95个,占全县总村数的54.6%,其中低于5万元的村共有57个,占32.8%;2004年,全县年集体收入低于10万元的村共有97个,占全县总村数的55.7%,,其中低于5万元的村共有62个,占35.6%,到2006年全县年集体收入低于10万元的村共有122个,占全县总村数的70%,,其中低于5万元的村共有66个,占37.9%。按照石家庄市农村平均开支水平测算,维持村级组织正常运转和基本公益事业的需要,每年需要10-12万元,创建文明生态村需要30-40万元。

  经过进一步调查研究发现:虽然取消农业税后,全市绝大多数村级组织普遍存在经费缺口,运转困难,但所有农村或多或少都有责任田以外的机动地、果园、工商企业占地等集体资产,只是这些资产大多为少数村民低价承包或无偿占用。为了盘活村集体资产,为村级组织运转和发展公益事业提供经费保障。2005年4月,河北省委常委、石家庄市委书记吴显国提出,要按照“谁所有、谁收益,谁使用、谁交费”的原则,先行探索建立村级财富积累机制,2006年8月推广到全市所有农业县、市、区。

  2005年6月,石家庄市在正定县西平乐乡东安丰村开始试点。东安丰村共有653户,2655人,耕地3001亩。除责任田外,村集体还有机动地、果园、工商企业占地318亩,这些土地被125户村民无偿或低价占用着,每年上交村集体3.5万元,村集体土地资产亩均收益每年110元。

  经过与占用集体资产的农户充分协商并经村民大会讨论,最后形成共识:凡占用村集体资产的,都应该交费。至于收费标准,一律公开竞价。2005年8月,经过公开竞价,村里的318亩土地,每年有偿使用费达到11.7万元,比往年新增8.2万元,还偿还了40多户村民2.1万元的旧账。

  西平乐乡通过推广集体资产使用,到2005年底完成了试点工作,全乡10个村集体收入共达到101.85万元,增加57.2万元,村均增加5.7万元。正定县在东安丰村和西平乐乡试点的基础上,又在每个乡选择3个村,全县27个村进行试点,2006年1月在全县推广。截至2006年10月164个村街已全部完成,占174个村街的94%,与2004年相比全县增加集体收入1032万元,剔除农业税附加230万元,年增收1262万元,村均增收7.7万元。全县164个街村,已化解村级债务226.3万元。其中正定镇三角村清理个人拖欠集体款23万元,新城铺镇西咬村,化解债务43万元。

  2006年8月,试点扩大到石家庄市城区之外的18个农村县(市、区)。截至2007年3月底,全市4351个村中已有3539个村建立了村级财富积累机制,共收取集体资产有偿使用费3.1258亿元,村集体每年新增收入7948万元,村均增加7.18万元。村级财富积累机制,不仅增加了村集体收入,也解决了多年来承包费拖欠问题,一年多来,共清收各类承包费积欠1920万元,化解村级债务1662万元。村级财富积累机制,不仅摸清了村集体资产的底数,增加了村集体收入,保证了村级组织运转所需经费,同时还解决了多年因村集体资产不清、使用不公造成的干群矛盾。

  同时,石家庄还制定完善了《村级集体资产有偿使用纳费公示制度》、《村级财务预算执行情况报告制度》等规定,确保村级资产的使用和管理公开透明和保值增值,确保村级资产全部用于本村的公益事业和村级组织运转。

  东安丰村试点的主要措施如下:

  1、认真盘点核定村级集体资产。包括机动地149亩,果园58亩,工商企业战地24.3亩,废旧厂房占地86.7亩,养殖业占地50亩,村内变压器8台,灌溉设备100套等。

  2、合理确定集体资产有偿使用价格。经村民代表讨论,机动地每年每亩100元起价竞价承包,果园占地每年每亩380元,废旧厂房占地据实竞价承包,自来水设备维护费每人每年12元。截至2005年底,全村共签订各类集体资产有偿使用合同142份,当年村级收入达到12.76万元。

  3、合理确定支出。2005年,东安丰村村级年度支出12.15万元,其中文化活动、学校、道路维修养护等公益性事业5.6万元;农技服务、治安联防、卫生保洁、水电管理等服务性支出3.55万元,办公经费支出3万元。

  农村财富积累机制的具体运作方式是:按照“谁所有、谁收益,谁使用、谁交费”的原则,承包、占用村集体资产,必须经村党员代表、村民代表座谈和全体村民大会讨论、表决,公开竞标。

  在农村财富积累机制在石家庄市推广过程中,各县还根据本地实际情况有所调整和进一步的发展。如辛集市在对村现有的机动地、沙荒地、集体砖窑、村内空闲地、果园林木、工商企业占地、集体企业等7类集体资产实行有偿使用的基础上,又另辟了四条新的增收渠道:用村集体不动产的租金提供稳定的集体收入;出让路渠绿化权,靠植树造林增加集体收入;出让土地补偿费分期收取,成为长期固定收入;村集体以土地、厂房等参股民营企业,分享红利收入。

  四、村级财富积累机制的价值和意义

  实践证明,石家庄市推行的村级财富积累机制,不仅是解决当前农村集体收入不足的有效措施,也是新形势下维持村级组织正常运转系的现实选择。对于改善社队经济解体后,农村集体资产流失严重、疏于管理的不利局面,弥补农业税免除造成的经费缺口,减轻改革阵痛,更好地进行社会主义新农村建设走出了一条新路。

  规范集体资产管理,用市场化机制通过村集体资产的有偿使用,是农村经济工作的一次创新。在村级财富积累机制建立过程中,石家庄市从盘活村级集体资产入手,通过合理竞争,并引入合同、契约等市场化方式,规范集体资产的使用和管理,理顺了集体资产所有者与使用者之间的权益关系,是对农村集体经济制度的新调整。

  中国农业大学何广文教授认为:取消农业税之后必须加大对集体资产的管理力度,要对那些被非法占用、没有发挥作用的集体资产进行合理监管。村级财富积累机制这个方法好,这样就可以通过竞价的方式合理承包村里的集体资产。

  北京大学林毅夫教授他指出:建立村级财富积累机制对规范村级集体资产管理、农村集体资产保值增值,理顺农村新经济关系、化解村级债务债权具有十分重要作用,极大地促进了农村集体资产合理使用和农村社会公平,壮大了农村集体经济实力,增强了农村干部群众的集体意识和市场观念,促进了农村社会和谐发展,这一经验不仅属于正定、石家庄,更应属于全国,希望正定县在实际运作过程中,要不断规范、完善这一机制,从而在更大范围内得到推广。

  2008年中央一号文件--《党中央国务院关于切实加强农业基础建设的若干意见》指出:“妥善处置乡村债务。各地要抓紧清理乡村债务,在锁定旧债、制止新债前提下,分类进行处置。” 正定集体资产有偿使用模式如能进一步完善,逐步推广,必将在这方面发挥积极的作用。

  参考文献:

  [1]黄祥辉 汤玉权,村级财政变迁与村民自治发展:困境与出路--兼论“后农业税时代”村民自治的财政基础[J],东南学术,2007年第4期,39-47页。

  [2]贾康、白景明,县乡财政解困与财政体制创新[J],经济研究,2002年第2期,3-9页。

  [3]石家庄试点探索建立村级财富积累机制成效显著[N],2007年07月22日,人民日报。

  [4]王春娟、焦雨生,村级财政基础探析[J],农村经济,2006年第7期,76-79页。

  [5]吴显国,关于正定县推行集体资产有偿使用建立村级财富积累机制的调查与思考[R],河北省情研究,2006年第5期,17-20页。

  [6]杨卫军:取消农业税对农村基层政府的影响研究--以陕西省延安市为例[J],宏观经济研究,2005年第5期,45-47页。

    (文章来源:农博网)


[农博网声明]:本文仅代表作者本人观点,与农博网无关。其原创性以及文中陈述文字和内容未经本站证实,对本文以及其中全部或者部分内容、文字的真实性、完整性、及时性本站不作任何保证或承诺,请读者仅作参考,并请自行核实相关内容。 

>>查看更多相关新闻
推荐图片
联盟广告
新闻热线:010-82856458-8142 邮箱:awebinfo@126.com