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陈和午:改革30年我国农村土地政策的回顾与反思

http://www.aweb.com.cn 2008年12月02日 15:02 农博网

  华夏认证中心研究院  陈和午

  30年前,我国改革从农村率先突破,而农村改革最初是由土地改革开始的。1978年底安徽有名的穷县--凤阳县梨园公社小岗生产队的18 户农民冒着挨批、挨斗、坐牢的风险,以按手印方式签“生死状”的形式,分田到户,实行包干,这种大包干实行“保证国家的,留够集体的,剩下都是自己的”的分配方式,深受农民欢迎,打响了中国家庭联产承包责任制改革战役。在包产到户“姓资姓社”意识形态的激烈争论中,中央决策层对这种农民自发选择的农村经济模式在认识上经历了一个由排拒--认同--提倡的过程,相关政策文件的表述也由开始的“不准”、“不许”到“不要”再到“有条件的允许”,最终得到了中央政府的认可,并演变为国家主导的强制性制度变迁,逐渐向全国普遍推广。事实上,党中央、国务院在1982年至1986年间连续发布的5个“一号文件”就是对这种制度进行不断的引导和规范。

  不过,在经历了1978-1984年粮食总产量连续增长之后,从1985年开始,我国粮食生产出现连续几年的徘徊,主要农产品供求关系紧张,于是,一些关注农业发展的理论工作者和实际工作者对农业家庭经营组织的有效性产生了疑虑。疑虑的焦点集中在农业家庭经营的土地规模狭小分散,限制了农业机械化程度的提高和农业科技成果的推广应用,难以获得规模经济效益,并据此得出农业家庭经营无益于农业现代化的结论。同时,学术界对农地集体所有制提出了诸多不同的改革思路,比较典型的主要有以下四种:(1)实行农村土地私有化;(2)实行农村土地国有化;(3)继续实行集体土地所有制,在此基础上不断完善之;(4)实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私有多层并存。虽然这几种思路各有千秋,但是总的来说,在关于家庭承包制的争论中,只有在保持集体所有制的前提下,基本维持现状的延长承包期限的方案阻力最小。为此,中央先后颁布了一系列与农村土地相关的政策文件和法律法规,重点集中在两个方面:一是稳定农户的土地承包关系;二是建立有效的农地流转机制。在稳定土地承包关系方面,中央先后出台了土地承包期延长15年不变、30年不变的政策,以确保农民对土地使用权有稳定的预期,随着2003年《农村土地承包法》的正式实施,农村土地使用权长期化、资本化、物权化作为一种发展方向和趋势基本确定下来;在建立有效的农地流转机制方面,从1984年中央明确提出鼓励土地使用权向种田能手集中,国家就一直鼓励农村土地的自由租赁和转让,农户自发性的土地流转形态(转保、转让、土地互换、委托经营等)和集体主导的土地流转形态(两田制、规模经营、土地股份合作制、四荒使用权拍卖等)也在各地悄然兴起,但现实中大部分地区的土地流转市场并不是很活跃,农户土地流转的发生率始终较低。同时,一个值得注意的现象是,“两田制”、“反租倒包”等土地流转形态尽管为农村经济改革提供了多元化的具有竞争性的制度模式,但一些地方在实际中也存在剥夺农民的成员权,侵害了农民利益的做法,后来中央采取明令禁止的态度对此进行了及时纠正。此外,在过去的近三十年间,土地调整成为中国农村土地制度颇具特色又非常流行的一个重要特征,几乎每个村庄都定期或者不定期地进行着各种形式的土地再分配。

  应该说,始于20世纪70年代末80年代初的家庭联产承包责任制是把集体所有、集体统一经营的农地制度改革为土地集体所有、家庭承包经营的农地制度。这次制度变迁在保留土地集体所有的前提下,实行了土地使用权与所有权的分离,确立了农户作为农业生产经营的主体地位。众多的研究表明,家庭联产承包责任制有效地解决了人民公社制度下对劳动的监督成本过高和劳动激励缺乏的问题,充分调动了农民生产的积极性,保障了广大人民群众的温饱,它在我国社会生活的许多方面产生了积极而深远的影响。但是,也应该看到,它并不是一次完整、彻底的产权改革,有人称之为“半截子土地产权”改革,因为它仅仅是改革了人民公社制度下的经营和分配制度,并没有废除造成人民公社的所有制基础--土地集体所有制。这使得现实中家庭联产承包责任制不得不面临着农村土地所有权主体抽象、虚置,所有人与代理人之间没有厘清界限和责任;缺乏对农村土地产权的明晰界定,农村土地产权不完整;农民对集体所有的土地无法直接参与行使权利,一直处于实质上的无权状态等弊端。因此,尽管在家庭联产承包责任制实施的前几年其制度绩效是非常明显的,但是随着改革的不断深入和农村经济的发展,农村土地制度在实际运行中也暴露出越来越多的问题,例如,农户经营土地的规模过于狭小,而且还在进一步细化;土地调整频繁,地权稳定性较差;等等,使得农村土地资源难以在更大范围内流转和合理配置,效率极其低下。特别是近年来伴随着中国工业化和城市化的快速推进,地方政府大肆圈地、失地农民不断增加、城市房价日益高涨等等引发了一系列严重的社会问题,成为各界关注的焦点。

  虽然2003年以来新一届中央政府再次连续发布了关于“三农”问题的5个一号文件,在农村改革方向上初步形成了统筹城乡发展、破除二元经济结构的共识,但是针对农村土地制度改革的政策措施并没有取得实质性突破,一种有效的现代农村土地产权制度还没有真正建立。同时,需要指出的是,国家有关农村土地流转方面的政策法规基本上都是针对农用土地流转而言的,对于农民把承包的农用土地转为非农建设用地是严格禁止的,即使是非农用地,也是不允许直接进入土地市场的,只能依靠国家征用这一手段使集体土地先转为国家土地,然后再进入完全由国家垄断的土地市场。这种单向的土地征用制度,加上1994年分税制改革后地方税收比重的下降和以GDP为核心的绩效考核体系,在很大程度上造就了当前地方政府“卖地生财”的土地财政制度,受到了各方高度质疑和严厉批评。当然,近年来一些地方开始在农村土地制度改革方面进行探索性尝试。例如2005年7月广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转;作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成渝两地开始以“双放弃”政策试点农村土地换身份;作为综合配套改革试验区的天津滨海新区也将开始土地新政试点;等等。然而,总的来说,农村土地制度实质性改革进展依然比较缓慢。与此同时,近年来伴随着房价的不断高涨,各地城郊小产权房吸引了众多的购房者,城市高房价与郊区小产权房热销的矛盾也使得农村土地制度面临空前的挑战。2007年12月召开的国务院常务会议明确要求,“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。同时,单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。”这在一定程度上使非农用土地直接入市的步伐又进一步延缓,城乡分割的土地市场的局面依然未能得到改变。

  回顾和反思改革30年来农村土地政策的变化,我国农村土地制度改革取得了显著的成效,用占世界不到9%的耕地养活了占世界22%左右的人口,但是当前也面临着严峻的挑战。展望未来的农村土地制度改革,笔者认为,在统筹城乡发展的背景下,可以考虑从以下几个方面来进一步推进农村土地制度的改革:第一,农用土地国有化,赋予农民永久的使用权,即实行农用土地的国有永佃制,使农户真正拥有农用土地的长期稳定,破除当前农用地名义上归集体所有、实际上归国家所有的窘境。同时,在确保土地农用的前提下,大力促进农用地的自由流转,推进农用地的适度规模经营。第二,农村居民宅基地私有化,使农民对宅基地拥有完整的土地所有权,彻底解决了农民与其房屋、宅基地之间的模糊关系,切实保障老百姓的根本利益,大力推进非农用土地流转市场的发育,真正实现城乡协调发展。第三,在农村土地征用制度方面,一方面严格落实最严格的耕地保护制度,严肃惩处土地违法违纪行为,维护广大人民群众合法权益,另一方面必须引入市场机制,积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法,建立高度开放和竞争的土地市场,完善土地征用程序和补偿机制,切实保障被征地农民的利益。

    (文章来源:农博网)


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