湖北三里坪工程移民土地权益僵局

• 2007年11月22日10:34 南方农村报

　　“农民权益保护与新农村建设研讨会征文”获奖论文

　　（个案调查　参加“农民权益保护与新农村建设全国研讨会”征文）

　　张仲民

　　湖北房县三里坪水利枢纽工程（以下简称“三里坪工程”）的3000（官方声称5000）多名移民中，有1142人已经由法律渠道发出了自己的声音，称该县政府承诺支付他们的土地补偿费用不足法定二成，与地方政府在心理上进行着对峙，并逐渐使这种对峙表面化。2007年7月初，政府设在这里的移民安置办公室准备迁址，受到农民的责难阻止，闹出“移民办连自己都移不了”的笑话，最终，该“移民办”只好趁一个暴风雨之夜暗中搬迁，被外界解读为该机构所代表的地方部门，在这里基本丧失了公信力。

　　政府承诺给付移民的土地补偿费用为6000元/人的“自谋职业生产安置费”，农民认为，依据法规这个数据应该是48784元/人；政府希望农民接受这个数额且不上访，农民渴望高层直接依法公开、公平裁决并强制执行，巨大的差距、严峻的对峙且双方都看不到协商成功的希望，形成僵局。然而，由于我国土地补偿标准争议裁决程序尚未真正完善公开，使得这一局面陡生诸多变数。

　　这场博弈中，农民为一方当事人，该县政府及相关部门包括电站项目法人可以被看作另一方当事人，若不能通过协商妥善处理此事，无论何种结局，都将对地方政府公信力产生硬伤。在本文作者看来，实现维护农民合法土地权益与维护政府公信力的双赢，是最好的结局；政府公信力是需要各方面珍视的公共资源（相比之下，水电站本身所混合的商业开发属性而使得其“公共性”大打折扣），虽然，珍视这一公共资源，更多是公务员和政府领导人的义务。因此，作者接触了农民代表、农民代理人、相关知情人、该县政府有关领导人和移民局领导人，试图捋清楚局面僵化的脉络，并寻找破解僵局的对策。

　　集学界、政界、舆论之合力，敦促地方政府仍然在表面上进行主导，但必须积极、依法、妥善地处理此事，对目前整个中国社会来说，是最现实的选择。

　　三里坪工程的基本情况

　　三里坪工程位于湖北（十堰市）房县境内南河流域，属于该县地方大（二）型水利工程。资料显示，装机6.9万千瓦，坝高133.0，库容4.85亿立方米，多年平均发电量2.08亿千瓦时，梯级增加发电量0.259亿千瓦时。该项目可研报告由湖北省水利水电设计院完成，水文、气象、地质等条件优良，“三通一平”完成。

　　投资概算为，静态投资5.883亿元，动态投资7.94亿元。其经济效益评估：

　　建设期5.5年，投资回收期11.2年。多年平均发电收入1.8-2.0亿元。项目单位为三里坪水利枢纽开发公司，于1999年由武钢冶金设备公司与房县水电公司已分别先期入股2400万元和1600万元组建，工程前期准备就绪。

　　在该县，这个工程被称为“房县的三峡工程”，其有关的工作，由该县党政直接抓。在该县舆论语境中，被宣称为“国家重点工程”。

　　该工程影响范围，涉及该县青峰镇三里坪村、五台林场龙潭峪村、桥上乡安阳坪、垭里坪、驼河、黄粮坪等村以及保康县的一个自然村（75人），影响到总人数在1999年为3032人，其中农业人口为2767人，非农业人口265人。征用土地总数为954.22公顷，农用土地616.42公顷，其中耕地257.9公顷（3868亩），经济林地358.22公顷（5377.8亩）。

　　2004年2月9日，该工程与下游的保康县（襄樊市管辖）寺坪肖家湾电站都准备动工时，由于两个电站互相淹没对方辖区，由湖北省政府协调，“将寺坪电站、三里坪电站统筹考虑，在双方研究制定移民安置、淹没补偿等政策时，采用统一标准，签订一揽子协议”。

　　此后实施的过程中，这两个电站的移民工作班子都没有向农民公布移民人口、土地面积等数据，只是统一公布了“自谋职业生产安置费”为6000/人。

　　这个数据的依据是什么？在接受农民咨询时，官方的书面说法是按照人均1亩旱地或者0.8亩水田的年产值（按照修订前的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》以下简称《移民条例》）计算的，农民们知道自己土地不止人均1亩；官方强调，这个数额是与寺坪电站的统一标准，而资料显示，寺坪电站房县移民人口994人，耕地2755.2亩、林地1877.1亩，人均4.7亩，也不是人均1亩；即使是1亩旱地或者0.8亩水田，那么6000元又是怎么来的？年产值基数是多少？按照年产值多少倍计算出最终数额？这些疑惑没有人解释。

　　2004年底，三里坪电站开工时，当地报纸发布的移民人数是“五千多人”，结合到这里一些村干部趁机收取外地人的“入户费”每人500-2000元办理“空挂户口”，引起了农民更深重的疑虑与不满。

　　从此，以唐良生为代表的安阳农民开始了上访，但其上访信中事实不清（例如人口、土地等关键数据都缺乏）、援引法律条文错误，援引的是《土地管理法》第四十七条及其附随下位法规条款，而不是援引《土地管理法》第五十一条及其附随下位法规条款，这样，从该信只能看出征地程序中没有尊重农民的民主管理权利这么个问题，因此，这些上访信没有得到任何回音。

　　2006年8月，新修订的《移民条例》出台，明文规定土地补偿费用为年产值的16倍，农民们看到了新的希望。这期间，该县政府主要领导人带队来到安阳等村调研，向移民们表态“一定按照法规政策办事”，让这里的农民心里暂时有所宽慰，半年时间没有上访。

　　农民已经发出的声音

　　然而，由于县长的表态没有得到落实，2007年3月，针对是否进行春播的问题引起了广泛的不安，而农民却不能从官方得到“牙印（肯定的、负责任的答复）”，农民们又开始了上访。同时，他们聘请了法律事务代理人准备启动行政或者司法程序，代理人帮助他们弄清楚了事实并取得了必要的证据，如果顺利进入程序，他们从此就免受上访之累。

　　却不料在立案方面就遭到了挫折，因为没有法规明文规定该到哪里立案，他们只好把准备立案的法律文书改成书信到处邮寄。

　　5月24日，在旅美学者薛涌的博客上出现一篇题为《万亩土地被占补偿不足法定二成（转载请调查）》的稿件，到本文动笔时的7月，其阅读人数已经超过3000多、跟帖300多条（同期，该博客点击率超过一千万），内容为：

　　[请求事项]：1.请答复我们该向哪个部门申请裁决、提交那些资料？2.要求县政府公示所征收我们土地的人均面积、人均土地补偿费用标准；3.裁决支付我们的“自谋职业生产安置费”以48784元/人为标准。

　　[事实和理由]：湖北房县政府在没有向我们村民公示征地补偿方案和标准的情况下，要求我们交出正在承包经营的土地并于2007年夏季搬迁，拟给我们在土地方面的补偿费用不足2000元/亩。

　　县政府征用包括我们的农用土地共616.42公顷（占用土地总面积954.22公顷等于14313.3亩）兴建地方大（二）型“三里坪水利水电枢纽工程”，其中基本农田耕地257.9公顷（3868亩）、正常经营收益的经济林地（橘、茶、杜仲、板栗、木耳、香菇等合计）358.52公顷（5377.8亩），该工程影响人口3032人，人均3.049亩农用土地被征收。

　　县政府对我们土地征用补偿方面的信息，刻意隐匿真相。2005年3月31日，县政府发布房政发[2005]7号文件，确定我们乡“土地最低前三年平均产值标准”为1000元/亩，2006年秋发布房政办发[2006]51号文件通知乡政府，对我们农民在土地方面的权利，只有6000元/人的“自谋职业生产安置费”，除此之外，再没有提及、公示我们在土地方面的任何权利，这样，我们的土地被征用，每亩农用地的补偿费用只有1967.86元。

　　信访人所处该乡安阳南河河谷地带，是该县农业综合自然条件最好的区域之一，例如作为农业综合自然条件最重要最明显指标的冬小麦成熟期，该区域冬小麦比县城所在地区域要早成熟一星期，包括水稻、玉米、大豆、小麦等农作物都是产量高、品质优；同时，柑橘、茶叶、板栗、核桃、杜仲、木耳、香菇等林特产品的单产量和品质，在全县都名列前茅。在这些土地被征用后，已经无法得到质量和数量相当的土地供我们承包经营。

　　更让人难以想像的是，县里向上级汇报时，我们这些失去全县最好土地、本来安居乐业、大多数在全县农户比较起来算小康之家的农民，却被他们当作尚未解决温饱的“扶贫搬迁”的对象，2007年4月30日，县移民局张副局长公开跟我们5名村民代表说，“你们本来就没有土地补偿费和占地安置补助费”，这简直是天下奇闻啊！

　　根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条之规定，参照县里已经确定的土地最低年产值标准，支付我们的“自谋职业生产安置费”（即土地补偿费和占地安置补助费在村民中的人均数）应该以3.049亩x1000元/亩x16即48784元/人为标准，县政府承诺支付的数额标准不足国家法规明文规定的1/8。

　　信访人等村民于2006年向地方各级政府反映后，县领导曾经口头宣称将该补偿费用在工程概算调整时予以解决，但没有实际行动；到2007年4月10日，信访人就此事聘请代理人向县政府依法提出郑重交涉，同年4月30日，房县移民局声称受县政府安排做出书面答复，该答复称信访人的“自谋职业生产安置费”（土地补偿费用）标准没有错，这意味着，无法指望县政府协调我们土地补偿费用标准、保护我们的合法权益，使得我们的生活因为征地而严重降低、严重侵害了我们的合法权益。

　　《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定了“对土地补偿标准有争议的，由县、市级人民政府协调，协调不成的，由批准土地征用的人民政府裁决。”但我们不知道该如何申请裁决，我们从县城、到市区询问律师，乃至电话询问了北京的一些律师，他们都说没有办理过这样的业务，不知道在哪里立案、也不知道该提供什么资料，难道说，我们的合法权益被侵害，只能象老鼠一样去做一个上访人被地方政府无故驱赶、拦截、非法传讯，就不能有尊严地维护自己的合法权益吗？

　　由于法院以“土地标准争议”不属于人民法院受案范围而不受理，我们这个上访信其实就是根据准备立案的法律文书稍微改动而来，恳请领导人批阅此信后，不要层层下转，而直接转到有裁决审理权的部门审理，同时通知我们补充资料、办理正规立案手续。

　　信访人（代表）：唐良生 雷义禄 李恒华 唐维尧 宦玉湖

　　2007年5月21日

　　紧接着，农民又对当地移民人数进行了修正：以1999年移民区域农业人口2767（总人数3032）人为基数，参照房县县长在《政府工作报告》中披露的人口增长率千分之二点九核算，则2000年-2007年这里农业人口分别应该为：2847、2930、3015、3102、3192、3285、3380、3478人，其他的，都是跟这里的土地没有关系的。如果官方不认可这个数字，那就必须在搬迁以前召开村民会议，挨个清查，他们相信能够查清楚。

　　由此他们确信，在实体权利上，他们的呼声已经事实清楚、依据充分。他们之所以这么焦虑，主要是担心也面临寺坪电站强行下闸蓄水带来的灾难。

　　寺坪电站移民遭遇与官方的误判

　　2007年3月初，寺坪电站移民也向本文作者递交材料反映他们的遭遇。然而，该材料虽然长达50页、图文并茂，极具视觉冲击力，但正文里却同样事实不清楚（也是只讲补偿太低，但是到底应该补偿多少，连个大概的数据都没有，土地面积、人数等关键数据也同样缺乏），只有其中的附件（九）用的大标题为《强行蓄水侵犯移民人权》，描述了这里移民被强制搬迁的状况。摘录如下：

　　“2006年3月26日，房保两县张贴了下闸蓄水的通告，4月1日该电站强行下闸蓄水。此时，房县台口村尚有95户移民没有拆迁，占应搬迁总数的54.9%。试问，寺坪电站指挥部负责同志，谁给你们这么大的权力？你们如此胆大妄为凭借的是什么？这种侵犯人权的行为我们广大移民坚决不答应。”

　　“在这种情况下，移民怎么办？许多移民的房子被水泡倒了，为逃命流落他乡，居无定所，生活无着落，情景十分凄惨。难道我们的生存权就这样被剥夺了吗？还我土地，还我生存权，是移民的共同呼声；享受知情权，行使监督权是移民的强烈愿望；赔付到位，安居乐业是移民的基本要求。”（这个附件指责的是寺坪电站指挥部，而正文成文较晚，指责的就是房县政府从保康县拿了钱，克扣了，至于克扣了多少，没有数据。）

　　这封上访信附件成文于2006年6月14日。本文引述，是想弄清楚这些问题：

　　----从信中可以看出，当时对于做好移民工作以使其自愿搬迁，有关部门是没有信心的，否则不会采取强行下闸蓄水这样骇人听闻的办法？或者根本就是指望强行下闸蓄水“这一招”来代替做移民的工作？

　　----寺坪电站强行下闸蓄水导致的官民对立后遗症，是否得到了现在房县三里坪工程移民工作主持者的足够重视？

　　----与强行下闸蓄水配套的后续工作手段，是警方奉命在同年11月17日对村民代表王九高等人采取跟踪、盘查、无故超时传讯之类的措施，这些措施被王九高等人认为是“无视宪法侵犯人权30多小时”，最后证实他没有携带上访材料才释放。警方的这些措施，在处理三里坪工程移民后遗症时还准备继续使用吗？

　　在该县领导层，没有迹象显示这些问题得到了足够的重视与反思。2007年4月，该县一领导人在一个私人场合对本文作者说“三里坪问题，也就是唐良生在写上访信，他给中央领导人写的信，都转到我们这里了呢！其他没有什么。”

　　笔者本想提醒该领导人，纵然是血气方刚的中年人都有懈怠的时候，难道就没有思考：唐良生作为70岁退休教师，他本人又没有土地，哪里来的那么大的热情，去为了其他农民的土地补偿权益奔走呼号、去查资料、找人咨询、上访？如果后面没有广泛的民意支持、乡亲们殷切的期待，他会有这么高的积极性吗？为什么一些领导人总喜欢认为，即使广泛侵害农民权益，如果没有某某人领头，就一定万事大吉呢？

　　而在安阳坪等村，农民们用最解恨的话咒骂着当地政府某领导人，因为在唐良生向农民宣讲《湖北日报》上解释《土地管理法》的文章时，被该领导人指称“开黑会、另立中央”，“给唐老师造成了精神损害”，让很多农民对此愤愤不平；此后，任何官方人员说唐良生一点坏话，立即招致众人恶语相向。同时，那几句不带脏字的话引起了本文作者的注意：“他不要以为到我们这里说几句空洞漂亮话时，我们给了他好脸色看，就以为我们好糊弄。”

　　这些，足以证明那位领导人“只有唐良生在闹腾（其他人都对政府没意见）”的判断完全错误。农民依法维权的热情、技能、智慧、团结组织程度、法律意识和知识、体制内外各种维权工具的综合使用能力，大大超出了人们的想像。而这些方面却被官方严重低估、乃至无视。“领导人尚且如此麻木不仁！还能指望他们其他官员为群众服务？”农民们这样说。

　　领导层没有深入村组农户，而基层官员逞能心理、报喜不报忧或者麻木不仁，进行了错误研判进而传导错误的信息，很可能是产生这种隔膜的重要原因。

　　农民的紧张与措施

　　很多公务员没有律师的法律素养和综合素质，却不幸有了律师的职业偏见：只要对方没能在辩论中获胜，就意味着一切功行圆满！不曾想，那仅仅是“有理说在法庭”的语境；而之所以有伟人说“农民问题是政治问题”，就在于农民只能“以理服之”而不能“以辩服之”，更不可能“以骗服之”。否则，你今天辩论让他哑口无言，明天他想到了，继续跟你“犟嘴”；今天骗住了他，明天他跟你反悔----除非让他知道他已经得到了公正对待。

　　春播期间，唐良生等农民代表又将上访信分别寄达中央、国务院、全国人大、中央纪委、各新闻单位包括一些境外国外驻中国的记者和一些网络名人学者。

　　2007年6月中旬，3名农民代表又到北京，准备走访有关中央机关，因为与桥上乡一副乡长遭遇，他们为避免走访时被截访遣返，就没有去有关中央机关，在北京用特快专递又一次向国务院和全国人大领导人寄达上访信，一直等待在投递局查询到邮件被收件单位接收确切信息；

　　另一方面，在北京打工的一些出租车司机、建筑工人得知他们这里农民土地权益被侵害却遭遇立案难、上访被拦截的境况，甚至准备组织罢工以示声援。这些过激行为被理性的人士所阻拦才得以避免“不到万不得已不要采取过激行为”。他们显然对最坏的情况都进行了预计。

　　他们寄予最直接希望的是国内新闻单位的舆论监督，所以对北京的新闻单位广泛邮寄信件、走访，很多新闻单位开始表现出了热情，但最终没有报道。他们对此本能的反应，是新闻单位被收买，这又给他们增添了绝望的情绪；这种绝望，是否会恶化、变异，非常值得关注（他们当然不会了解，真正被收买的新闻单位只是一部分，更有多种情况影响公开报道）。

　　因此，农民代表们只好回到家，寄希望于高层领导能够看到信件，同时将信件批转给有裁决权的机构立案审理。

　　等待结果的过程，也是农民与地方政府的对立情绪进一步孕育、滋长、渗透、聚集的过程，如果地方政府不能够主动纠正自己先前在征地程序和农民实体权利方面的失误，真让人难以想像其结果会是什么。

　　谁负有破解僵局的义务

　　新闻单位之所以没有公开报道，有些是基于职业新闻人的理性，在舆论监督时的投鼠忌器。这个“器”，就是政府公信力，这么大面积的事情，即使损伤的仅仅是一个县级政府的公信力，则整个政府公信力也会“城门失火殃及池鱼”。显然，该县首脑应该更加爱惜这个“器”，否则，难辞玩忽职守之咎。

　　然而，地方政府对此似乎并没有足够的重视。上访的农民代表在北京期间，得到乡里通知让他们到县里去一趟，而等他们回家以后，却没有人再理睬他们了。甚至在政府方面拆了这里的村小学准备将材料运走，遭到农民自发聚集赶来阻拦，这些材料没能运走时，政府方面没有跟他们协调处理此事的迹象；在政府设在原乡政府所在地的“移民办公室”准备搬家，受到农民的质问、阻拦时，警方和乡政府领导人赶赴现场处理，政府方面也协调处理此事的迹象，而是“移民办公室”趁着暴风雨之夜偷偷搬家了事。

　　在移民的实体权利层面，更没有足够的重视。该县移民局有关负责人说，移民反映的补偿问题在项目工程概算调整时予以解决，但没有任何程序和时间表，总让人觉得不对劲：试想，到底是农民法定的土地权利服从项目工程概算、还是项目工程概算必须以农民的法定土地等财产权利为基础？没有对农民土地补偿方案进行认真地征求意见、依法公示和听证，从而准确确定土地补偿费用数额，如何去调整工程概算？

　　有人说，这是地方政府拜倒在项目法人和投资商的膝下，所以，只能粗暴地把农民的合法权利踩在了脚下。

　　另外，这里农民最直观的感受，是地方政府滥收费增加“空挂户”稀释了他们土地等方面的财产权利，因此，他们本能地想到行使民主管理权利来把“空挂户”的真相弄明白；至于土地补偿方面的法规条文，他们早已经达到了脱口而出的程度。现在，仅仅是地方官员会相信能够糊弄住他们。而主动地深入群众，依法公开、公正处理他们的土地等财产权益问题，是这里地方政府恢复公信力的唯一途径。有农民甚至戏谑地称之为“放下屠刀，立地成佛”。

　　农民们闲暇之际，纷纷预计着，一旦遭遇到象寺坪电站那样强制下闸蓄水的驱赶，以什么工具（农具）、什么时间、找谁进行武力报复，其细节描述得让人毛骨悚然。如果有人企图岔开话题，只能以“立案问题肯定能解决、官司一定能赢”来安慰自己和他们。这些情况，不知当地官方是否知悉、知悉后如何解读。

　　本文认为，要破解这个僵局，如果当地官方不能主动、热情、严格依法办理，简直没有任何希望。而现在却没有迹象表明地方政府有这种积极和主动性，因此，集学界、政界和舆论之合力，敦促地方县级政府仍然在表面上进行主导但必须积极、主动、严格依法、稳妥地处理此事，是目前我们这个社会最现实的选择。其中，舆论应该吁请政界施加压力，学界着重提供方法支持和相关的咨询帮助。而且，由于学界本身的相对中立身份，只要介入，就很有利于提高个案争议双方的理性程度。因为，我们大家所保护的政府公信力，并不一定仅仅是“这一个县”、“这一届房县”政府的公信力。

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