免税时代村干部如何进行职能定位
―――村干部职能定位的实证研究

　　摘要  调查发现,随着税费改革的不断深入，尤其是免农业税以后村干部传统行政性职能也开始的逐渐弱化、消失，服务性职能将不断得到加强。免税时代农村将出现许多前所未有的新情况、新问题，村干部存在普遍的职能空缺和思想困惑。村干部如何进行职能定位？面对新情况，村干部是目前亟待解决的重要问题。

　　村干部的历史地位及其在经济发展、社会稳定中的作用，决定了研究村干部问题的必要性。尤其是在三农问题、构建和谐社会的大课题下，研究村干部更是一个重要的内容，一个崭新的视角。

　　由于乡村体制性的弊端，长期以来，村干部在经济上和政治上受到乡镇政府的控制，免税前主要是催粮要款、搞计划生育。免农业税以后，村干部的传统职能开始消亡。今年全国范围内实现免除农业税，延续了几千年的“皇粮国税”彻底取消了。中国农民开始步入了“无税时代”。随着计划生育工作的深入人心和国民计划生育观念的根本转变，计生工作也不要村干部跑腿了（设有计生专员，不属于村干部）。很多村干部认为“没事做了”。其实，不少的村干部有一个很大思想误区，即不是真的没事做了，而是上级布置的任务少了。他们思想中和行动上出现了暂时空缺现象。在这种新的形势下，村干部“向何处去”？当前村干部的职能定位便成了亟待解决的问题。

　　一、免农业税前村干部职能状况分析

　　通过笔者对陕西省勉县部分乡镇百户村民的走访、调查，我们发现：在税费改革后、停征农业税之前，村干部的日常工作主要有：（1）收缴各种税费；（2）计划生育工作；（3）带领村民发展集体经济，致富增收（办村集体企业，调整产业结构等）；（4）农村基础设施建设（集资修村路，修村渠等）；（5）调解民事纠纷；（6）农村宅基地管理；（7）农村社会治安管理；（8）宣传推广科技知识、科技兴农；（9）村基础教育宣传普及工作及卫生宣传工作；（10）接待上级视察；（11）替村民向上级反映意见和建议。

　　通过对100名村民进行直接询问调查，对上述日常工作按照村干部花费时间长短进行排序，所得资料统计结果如下：

　　（1）收缴各种税费(2)计划生育工作(3)调解民事纠纷(4)农村基础建设（5）接待上级视察（6）农村社会治安管理（7）农村宅基地管理（8）发展集体经济（9）基础教育宣传普及工作及卫生的宣传工作（10）替村民向上级反映意见或建议（11）科技宣传及推广。

　　（一）职能状况及特点

　　1．村干部的工作职能以收取各种稅费和计划生育工作为主；

　　2．接待上级作为一项十分很重要的工作，在这上面花费的时间太多；

　　3．民事纠纷比较多，村干部要把很多时间用在调解村民之间、村民与村干部之间的纠纷上；

　　4．科技宣传推广工作太滞后，平均位次在最后一位,该项工作根本就没有动起来，流于形式；

　　5．集体经济还很落后。

　　6．基础设施建设虽然得到了一定的重视，但是位次还有点滞后。

　　7．农村治安工作和宅基地建设工作位次适中，不作为比较重要的工作。

　　需要指出的是，无论是从绝对位次还是从相对位次看，排在前三位的工作是收缴税费、计划生育工作和接待上级（或调节民事纠纷）；排在后三位的是科技宣传推广、基础教育及卫生、反映民意。前面三种工作职能带有明显的“行政性”特点,而后面三种带有“服务性”（对象为农民）的工作职能却被放在最轻的位次上。可见，在免税前，村干部的工作带有很强的行政性特点。

　　二、免农业税后村干部的职能变化及其原因

　　村干部职能重新定位，是农村改革的一向重要任务和重要的组成部分。鉴于此，笔者对前所访村民之中的50位进行了第二次询问调查。调查的主要内容是停征农业税后村干部职能的变化情况。排序依次是：（1）发展集体经济(2)农村基础建设（3）科技宣传及推广（4）基础教育宣传普及工作及卫生的宣传工作（5）替村民向上级反映意见或建议（6）接待上级视察 (7)调解民事纠纷（8）农村社会治安管理（9）农村宅基地管理 (10)计划生育工作（11）收缴各种税费。

　　免农业税前后村干部的职能变化示意图表

　　（一） 职能变化：

　　1.免税后，税收收缴、计划生育工作职能的消失。

　　2.科技宣传推广职能显著加强，提高位次最快（由第11位提高到了第3位，提高了8位）。

　　3.基础教育宣传普及工作、卫生宣传工作得到了明显加强（由第9位提高到了第4位）。

　　4.带领村民发展集体经济职能的迅速转变（村干部的经济职能由第8位提高到了第1位）。发展农村集体经济、带领村民致富的客观要求十分强烈。

　　5.基础设施建设也有所加强（由第4位提高到了第2位）。

　　6.平均位次在调解村民纠纷、农村宅基地建设、农村社会治安管理等工作的位次上描述的较准确。从图表上看,这几项工作明显下降。

　　总之，发展集体经济、农村基础设施建设、科技宣传及推广、基础教育宣传普及卫生宣传工作的都得到了充分加强。而传统的收税、搞计划生育工作开始消亡。表明：在国家免农业税后，村干部的工作职能已经发生显著性的转变，即由行政性向服务性转变。

　　（二） 成因：

　　1．中国国民经济整体发展的客观要求（根本原因）。从世界各国经济发展的规律来看，工业化发展到中期时候，就是工业反哺农业的时候了。我国目前基本上到了工业反哺农业、以工促农的时候了。只有强化农业的基础地位，促进工农业协调发展，才能从根本上解决十分落后的农业生产，促进农村经济的发展，加快整个国家经济发展的步伐。国家实行的惠农政策（直补、免农业税等）不仅仅是出于缓和农村干群之间的关系、稳定民心的政治考虑，更多的是要重农、爱农，强化农业的基础地位，以促进经济的协调发展、和谐社会的构建。所以，村干部必须看清形势，加快职能转变，引领村民致富。

　　2．中国乡村体制转变的必然要求。消除中国乡村体制性的障碍，使得村在经济上独立，政治上自治，这是最终的解决之道。今年农业税的全部废除，作为“皇粮国税”的这一乡与村的纽带不复存在。村组织将逐步摆脱乡政府在经济、政治上的控制，使农村真正实现村民自治。 “面向市场，促进农村经济的快速发展”成为乡与村的“合意”。

　　3．农民物质文化水平的显著提高的政治要求。在过去的20多年里家庭联产承包责任制将它的能量得到最大释放，农民的生活水平得到显著的提高。在市场经济大潮的洗礼下，农民们的市场主体意识增强，民主法制观念加强。所以，广大的村民开始在政治上提出了新的要求。一是要求村干部能够真正尊重民意、反映民意，实现真正的村民自治；二是由于求富心理的增强和对政府公共产品要求的提高，村民要求当前的村干部能够带领村民致富，并为农民提供更好的公共产品（基础教育、卫生、技术等方面的公共产品或服务）。

　　4．中国农村经济发展的现实需要。目前，农民最关心的四件事情依次是：子女教育、看病就医、农资物价、农村基础设施建设。农民最关心的问题就是目标农村存在的主要问题，是村干部职能定位的方向，而这4个基本问题最终解决从根本上讲，需要农村经济能充分发展，快速发展。需要村干部尽快转变职能以全心全意的带领农民发展经济。

　　5．中央一系列惠农政策的直接结果。停征农业税后，不仅给农民减了负，也给村干部自身减了负。以前村干部在收税计划生育工作上的时间和精力可以转向其他工作上。村干部适时的转变职能到发展农村经济的中心上来是当务之急。

　　6．转变村干部的职能是农民的迫切需要。农民希望能有一个真正可以带领大家致富的村干部队伍的出现。在调查中当我们问村民自认为好的村干部的应该具备什么素质时，他们给出了我们以下四点：（1）有魄力有干实事的决心，有吃苦的精神，能够找到让村民致富的项目，抵住压力，承担责任；（2）办事公正，能够全面考虑群众的利益，不优亲厚友；（3）要有带头致富能力；（4）当前社会治安更好了，村干部内部要团结，团结多数人把事情干好，在村里形成一股正气。

　　可见，发展农村经济，实现农民增收，是村干和村民的共同心声；科教兴农，农田基本建设、良好的社会治安状况，是两者共同关心的问题。

　　7．转变村干部职能，大力发展农村经济是解决三农问题，构建和谐社会的重要途径。中国农村发展经过曲折的摸索，最终走合作化的农业发展之路是一种必然。村干部在农村发展之中的组织、协调职能的积极发挥，对农村经济的快速发展，构建和谐农村社会将起着催化剂作用。

　　三、新形势下，村干部面临的主要问题

　　（一）思想上的盲点

　　免税后村干部存在主要问题表现为工作的无目的性。传统的职能弱化和消亡，“没事可做了，混个干工资了。” --笔者对陕西眉县青化乡X、Y村的村干部调查时，一位村干部如是说。因为要发展合作经济和公益服务事业，一是没有明确的指标；二是没有资金的支持。所以，混日子的思想比较严峻。尤其在村组干部身上这种思想表现十分明显。

　　究其原因主要是：

　　传统受命式的思维方式还没有转变过来。目前思想中出现了任务空缺现象，表现在行动上就是不作为状态。

　　（二）现实的困难

　　1．负债累累。据统计，中国乡镇政府的财政债务以每年200多个亿递增，预计当前的乡镇政府层面的债务额已超过5000亿，其中乡镇一级净负债超过2500亿，村级负债达2300亿 [5] 。 一般而言，农业税收入占乡镇财政预算收入60%,已成为乡镇财政的重要来源. 取消农业税后,乡镇财政收入锐减,无法满足村干部工资、五保户供养、村委办公经费等日常支出、乡村机构正常运转经费将会严重短缺 [1] 。因此，今后日常工作之中资金成了最大问题。

　　2．目前的工资水平太低，且工资上仍受乡镇政府的制约。

　　表3：2003-2005年村干部收入比较（单位：元）

 
　　数据资料来源: 资料①②来自王征兵（2003）对陕西省兴平市西吴镇及笔者（2004、2005）对勉县、户县调查数据；资料③④来自2004、2005年《中国统计年鉴》及《陕西统计年鉴》

　　税费改革之后，村干部的“灰色收入”来源大大减少。一些年轻的比较优秀的农村青年（中年人）都不愿意当村干部。据王征兵调查陕西省旬邑县土桥上村竟然8年无村委会和村干部。此外，工资的多少（发放标准）由政府说了算。村干部在利益上跟乡（镇）政府还有着密切的关系。因此，村干部在村民与政府之间博弈的结果就是在必要的时候放弃村民的利益，维护政府的利益。

　　3．从村干部自身素质来看，老龄化问题和文化程度低问题仍很严重。

　　表4  村干部年龄及文化的平均程度

　　资料来源：①王征兵（2003）对陕西省礼泉县，河南叶县、鲁山县和湖北省大悟县等地的调查

　　②笔者（2005）对陕西户县35个村的50名村干部的问卷调查

　　③冯书君（2003）对四川巴中市巴州区50个乡镇的618个村的村干部队伍的调查

　　④杨森（2000）调查，徐州市的村级干部调查

　　以免税为契点，这些问题在同一个层面同时出现，加剧原本在一定程度上都已经存在的困难。

　　四、免农业税后村干部职能的明确定位

　　（一）免税后，村干部的主要职能是带领和协调各种资源和要素发展农村经济，并积极为农村经济的发展和社区文化建设提供各种公益服务。明确工作职能方向--服务性职能方向是关键。

　　（二）村干部要积极实现2个转变：首先在思想观念上由行政性向协调服务性转变；工作方式上从行政命令向市场引导转变。中国未来农村社会结构发展的趋势要求农村管理要走一条自上而下和自下而上的管理模式。村干部是这一转变工程的桥梁。

　　（三）明确未来的服务性职能方向

　　1．正确引导农民，发展适合的项目，积极的大力发展集体经济是全部工作的中心。

　　2．市场营销。农产品生产出来，最大的难题是销售。因此，村干部帮助农民与客户建立联系，拓宽销售网络十分重要的。

　　3．农民培训。主要是对农民的科技、生产、文化等方面的培训。如绿色证书教育培训等。

　　（郭  斌　王征兵　西北农林科技大学  经济管理学院）